Газета «Новости медицины и фармации» №3 (647), 2018
Вернуться к номеру
Сутність лікарського самоврядування
Авторы: Літвак А.І.
к.м.н., доцент Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України, м. Одеса, Україна
Разделы: Справочник специалиста
Версия для печати
Самоврядування — це такий тип управління, при якому об’єкт управління й суб’єкт управління збігаються, отже, люди самі управляють своїми справами. Згідно з визначенням Європейської хартії місцевого самоврядування, самоврядування — це право й спроможність місцевої громади вирішувати свої питання у власних інтересах. Це означає, що система повинна давати можливість приймати рішення у власних справах, а громада, у свою чергу, має бути готовою нести за них відповідальність [1].
У сучасній політичній науці термін «самоврядування» в першу чергу використовується для позначення відповідного стану суспільства й публічних форм організації частини його інститутів, одними з яких є органи управлінської діяльності у вільних творчих професіях. У зв’язку з цим здатність громадян до самоорганізації є одним з важливих політичних завдань [3].
В одному з останніх проектів закону «Про лікарське самоврядування» надається таке визначення: лікарське самоврядування — різновид професійного самоврядування, тобто гарантоване державою право лікарів об’єднуватись у професійну організацію, управляти лікарською практикою, самостійно виконувати завдання та здійснювати повноваження в порядку, встановленому цим законом. Інструментом реалізації лікарського самоврядування в законі названо лікарське товариство [5].
Професійне самоврядування у правовому контексті, як передбачено проектом закону, — це система управлінських взаємин між усіма представниками певної професії, покликана консолідувати зусилля представників певного фаху в стосунках з органами державної влади, із суспільством та між собою. Тобто законом надаються управлінські повноваження громаді з метою успішного функціонування певної професії на користь усього суспільства. Така організація у випадку прийняття законодавчого акту, що регулює її діяльність, у правовому розумінні є організацією публічного права, на відміну від організацій приватного права, якими є громадські організації й об’єднання, у тому числі й сучасне Всеукраїнське лікарське товариство.
Нагадаємо основні визначення публічного й приватного права. Публічне право — це сукупність норм, предметом регулювання яких є сфера публічних (державних) інтересів. Це передусім норми конституційного, адміністративного, кримінального, фінансового, процесуального права. Тут юридичний пріоритет має воля органів державної влади, яка, однак, у першу чергу спрямована на захист інтересів особи й населення країни в цілому. Приватне право — сукупність норм права, предметом регулювання яких є сфера приватних, індивідуальних інтересів. Це норми цивільного, торгового, підприємницького та інших галузей права. Тут юридичний пріоритет належить волі приватних осіб, громадян, їх об’єднань, регулювання відбувається на засадах координації, тобто за принципами юридичної рівності, автономії.
Самоврядування виникне тільки тоді, коли професійним організаціям делегуються повноваження державних органів за окремим власним законом.
О. Мусій вважає, що асоціації лікарів поділяються на три групи.
Перша — вузькофахові організації, що об’єднують лікарів певної спеціальності, таких маємо в Україні понад 80. Друга — об’єднання, побудовані за організаційною належністю, наприклад, асоціація головних лікарів, стоматологів приватної практики тощо. І, нарешті, загальнолікарська організація, до якої входять фахівці як носії професії лікаря, незалежно від спеціальності чи підпорядкування. Прикладом може слугувати Всеукраїнське лікарське товариство.
Відповідно, у галузі охорони здоров’я, для професій цієї галузі, національне законодавство мало б передбачити утворення організацій, що здійснюватимуть лікарське, медсестринське, фармацевтичне самоврядування, а також самоврядування психологів і біологів, які працюють у системі охорони здоров’я [4].
Отже, лікарське самоврядування — це управління громадою лікарів самими лікарями на підставі повноважень, що сьогодні законно належать державі, у яких вона, держава, зацікавлена. Проводячи децентралізацію управління, держава передає лікарському товариству свої адміністративні повноваження на підставі спеціального закону й ряду інших нормативно-правових актів.
За наявності на це політичної волі держави лікарське товариство зможе самостійно на демократичних засадах обрати своє керівництво й самостійно, за свій кошт, утримувати створену управлінську вертикаль, що буде мати територіальне розгалуження для виконання переданих державою повноважень.
Головним завданням лікарського товариства є участь в управлінні системою охорони здоров’я нарівні з уповноваженим державним органом — Міністерством охорони здоров’я та управліннями (департаментами) охорони здоров’я обласних державних адміністрацій у регіонах. Роль громадських організацій лікарів (незалежно від назви) повинна бути однією з провідних у функціонуванні й розбудові системи охорони здоров’я України.
Головна мета професійної автономії — забезпечити свободу в прийнятті лікарських рішень при наданні медичної допомоги. Значення професійної автономії пов’язане із створенням умов надання високоякісної медичної допомоги і взяттям на себе всієї відповідальності за це. Із права на професійну автономію випливає відповідальність усіх медичних працівників і кожного зокрема перед професійною громадою. Бо саме медичні працівники повинні регулювати відносини й взаємодію окремих лікарів, а не держава, як сьогодні. Якість медичної допомоги й компетентність лікаря повинні завжди бути в центрі уваги будь-якої організаційної управлінської структури лікарів. Поведінка лікаря і його професійні дії повинні відповідати етичним нормам і положенням кодексу професійної етики.
Практичними завданнями лікарського самоврядування є:
- забезпечення органами лікарського самоврядування незалежності лікаря, захист від втручання при здійсненні лікарської практики;
- забезпечення рівності прав та обов’язків усіх лікарів;
- забезпечення умов для підтримання високого професійного рівня лікарів;
- створення сприятливих умов для здійснення лікарської практики;
- ведення реєстру лікарів;
- обов’язкове дотримання рішень органів лікарського самоврядування;
- забезпечення умов для реалізації права на оскарження кожним лікарем встановленого порядку рішень органів лікарського самоврядування;
- забезпечення прав людини у сфері охорони здоров’я.
До основних принципів, за якими здійснюється лікарське самоврядування, можна віднести:
- виборність і зміну виборних осіб: «ми обираємо — нас обирають»;
- партнерство у стосунках із державою;
- гуманність;
- відповідальність;
- рівноправність;
- професійність;
- самодіяльність та ініціативність;
- відвертість і гласність;
- законність.
До основних документів, спрямованих на міжнародне нормування лікарського самоврядування, належать:
- «12 принципів надання медичної допомоги в будь-якій системі охорони здоров’я» (1983);
- «Декларація прав людини і особистої свободи медичних працівників» (1985);
- «Мадридська декларація стосовно професійної автономії та самоврядування» (1987);
- «Декларація стосовно незалежності і професійної свободи лікаря» (1986);
- «Міжнародний кодекс медичної етики» (1983).
У 1986 р. в Каліфорнії, США, на 38-й сесії Всесвітньої медичної асоціації (ВМА) була прийнята «Декларація стосовно незалежності і професійної свободи лікаря», у якій були проголошені такі принципи:
- лікарі зобов’язані визнавати й підтримувати права пацієнта, особливо проголошені Лісабонською декларацією Всесвітньої медичної асоціації (1981);
- професійна свобода лікаря припускає свободу від стороннього втручання в лікувальний процес. Завжди й скрізь слід охороняти й захищати незалежність професійних медичних і етичних рішень лікаря при лікуванні й обслуговуванні пацієнта;
- лікарі повинні мати професійну незалежність, щоб представляти інтереси своїх пацієнтів і захищати їх від будь-яких дій, що призводять до обмеження допомоги хворим і потерпілим або відмови в ній;
- у процесі медичної практики й лікування пацієнтів до лікарів не може висуватися вимога щодо проведення державної або соціальної політики при розподілі недостатніх ресурсів системи охорони здоров’я. Така вимога привела б до створення конфлікту із зобов’язаннями лікаря перед пацієнтом і серйозного порушення принципу професійної незалежності лікаря, на яку пацієнт має право розраховувати;
- хоча лікарі повинні знати реальну вартість лікування й докладати всіх зусиль до розумного зниження вартості медичного обслуговування, пріоритетний обов’язок лікаря полягає в представленні інтересів хворих і потерпілих і захисті їх від вимог суспільства щодо зниження вартості медичного обслуговування, що, можуть поставити під загрозу здоров’я, а іноді й саме життя пацієнта;
- забезпечуючи незалежність і професійну свободу медичної практики, суспільство гарантує своїм громадянам найкращий рівень охорони здоров’я, що у свою чергу, сприяє становленню сильного й надійного суспільства.
Ще у 1987 році в прийнятій 39-ю Всесвітньою медичною асоціацією Мадридській декларації наголошено на необхідності самоврядування в медичній професії, професійної автономії. Сформульовані основні принципи лікарського самоврядування, спрямовані на якнайширше задоволення потреб пацієнтів та захист прав медичних працівників. Як наслідок, у всіх країнах — членах Європейського Союзу були прийняті закони, за якими лікарському самоврядуванню передано цілий ряд важливих регулятивних функцій у системі охорони здоров’я та окреслено основні організаційні засади професійної діяльності лікарів. Мадридська декларація ВМА мала великий вплив на формування принципів лікарського самоврядування, особливо в державах з порівняно молодими демократіями.
Найбільш актуальними для медичних товариств незалежних держав залишаються її пункти з 4-го по 7-й, у яких декларуються принципи ВМА щодо лікарської автономії, якості медичної допомоги, цін на медичні послуги й відповідальності лікарів перед пацієнтами: «4. ВМА звертається до своїх членів — національних медичних асоціацій — із закликом створювати й підтримувати структури лікарського самоврядування у своїх країнах і активно брати участь у їх роботі. Ефективне самоврядування — запорука професійної незалежності в питаннях надання медичної допомоги.
5. Якість медичної допомоги й компетенція лікаря, що робить її, завжди мають бути в центрі уваги будь-якої структури самоврядування. Лікарі мають достатні знання для ухвалення рішень, здатних послужити на благо пацієнтів, забезпечуючи якісне надання медичної допомоги компетентними лікарями. Система лікарського самоврядування має бути відкритою для впровадження досягнень медичної науки й найбільш безпечних і ефективних методів лікування. Експериментальні дослідження повинні відповідати вимогам безпеки, сформульованим у Гельсінській декларації ВМА, і відповідати положенням національного законодавства. Наукові теорії, що дискредитували себе, не підлягають перевірці на людях.
6. Структури лікарського самоврядування зобов’язані розумно ставитися до цін на медичні послуги. Висока якість медичної допомоги виправдана лише тоді, коли вона доступна всім. Тільки кваліфікація лікаря дозволяє дати оцінки, необхідні для вирішення питань цін. Тому національні медичні асоціації зобов’язані включити процедури визначення цін на медичні послуги у сферу своєї діяльності. Знижувати вартість медичних послуг слід за рахунок вдосконалення методів надання медичної допомоги, підвищення доступності госпітальної й хірургічної допомоги, адекватного використання технологій. Зниження цін на медичні послуги не повинне призводити до обмеження об’єму медичної допомоги. Не можна допускати й надмірного використання медичних ресурсів з метою збільшення вартості медичної допомоги: у цьому випадку вона також стане недоступною для багатьох людей, які її потребують.
7. Поведінка лікаря і його професійні дії повинні підкорятися етичним нормам і положенням кодексу професійної етики, що діє в тій або іншій країні. Для блага пацієнтів національні медичні асоціації повинні домагатися дотримання етичних норм кожним лікарем. Слід адекватно реагувати на порушення етичних норм, винні в подібних порушеннях повинні нести дисциплінарні покарання з можливістю подальшої реабілітації. Винесення таких покарань належить до виняткової компетенції національних медичних асоціацій».
Серед документів, що характеризують сучасну державну політику в галузі охорони здоров’я в Україні, можна виділити такі:
- Стратегія сталого розвитку «Україна-2020»;
- Коаліційна угода Верховної Ради України VIII скликання;
- План заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» у 2015 році;
- Угода про Асоціацію між Україною та ЄС (включно з Deep and Comprehensive Free Trade Agreement — Угодою про вільну торгівлю);
- Національна стратегія реформування системи охорони здоров’я в Україні на період 2015–2020 років.
Стратегія сталого розвитку «Україна-2020». Розділ сьомий присвячено охороні здоров’я. У ньому говориться: «Метою державної політики в цій сфері є кардинальне, системне реформування, спрямоване на створення системи, орієнтованої на пацієнта, здатної забезпечити медичне обслуговування для всіх громадян України на рівні розвинутих європейських держав. Головними напрямами реформ мають стати підвищення особистої відповідальності громадян за власне здоров’я, забезпечення для них вільного вибору постачальників медичних послуг належної якості, надання для цього адресної допомоги найбільш соціально незахищеним верствам населення, створення бізнес-дружньої обстановки на ринку охорони здоров’я. Орієнтиром у проведенні реформи є програма Європейського Союзу «Європейська стратегія здоров’я — 2020».
Коаліційна угода Верховної Ради України VIII скликання. У розділі про реформу охорони здоров’я в пункті 1.3 сказано: «Забезпечити реалізацію принципу вільного вибору пацієнтами лікаря та створити рівні права для медичних закладів усіх форм власності, розвивати лікарське самоврядування».
План заходів із виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» у 2015 році. У цьому документі є пункт: «Забезпечити реалізацію принципу вільного вибору пацієнтами лікаря та створити рівні права для медичних закладів усіх форм власності, розвивати лікарське самоврядування».
Національна стратегія реформування системи охорони здоров’я в Україні на період 2015–2020 років має на меті — повністю змінити пострадянську систему охорони здоров’я на ту, що відповідатиме реаліям сьогодення та зможе забезпечити надання якісної медичної допомоги. Стратегія охоплює шість основних напрямків реформування: надання медичних послуг, фінансування галузі, управління, розвиток людських ресурсів, інформатизацію галузі та використання технологій, товарів і ліків. Стратегія є рамковим документом, що формує контекст, бачення, принципи, пріоритети, задачі та основні подальші кроки реформування української системи охорони здоров’я. У стратегії висловлена думка, що майбутня система охорони здоров’я в Україні має бути приведена у відповідність до прагнення вступу до європейської спільноти, що тягне за собою реформування пострадянської системи Семашка відповідно до світових стандартів обслуговування, практики та досвіду. Відповідно до європейських прагнень України роль держави в системі охорони здоров’я буде значно обмежена; Міністерство охорони здоров’я повинно бути позбавлене управлінських функцій, таких як закупівлі, управління лікарнями, обслуговування та ремонт лікарень, що підкреслює його важливість у прийнятті політичних рішень.
Стратегія завершується пропозиціями, що обмежені певними термінами: короткостроковими, середньостроковими й довгостроковими. У короткостроковий період (2015–2016) пропонується: «Встановити інституційні принципи самоврядування лікарів; ухвалити Закон України «Про заклади охорони здоров’я та медичну допомогу (медичне обслуговування)», «Про професійну відповідальність та медичне самоврядування», «Про соціальне медичне страхування».
У середньостроковий період (2017–2018) пропонується: «Створити інституціональні основи для самоврядування лікарів та Національний науково-дослідницький інститут здоров’я».
Самоврядні лікарські організації є в багатьох країнах світу — у США, країнах Західної та Східної Європи. У більшості з них діяльність таких організацій регламентується спеціальними законами. Основним завданням національних лікарських організацій є формування в лікарському товаристві й суспільстві в цілому таких цивільно-правових стосунків, згідно з якими лікар несе персональну юридичну й фінансову відповідальність за результати своєї діяльності перед національною медичною організацією, а медична організація відповідає за результати діяльності лікаря перед пацієнтами і державою. Без сумніву, можливість розвитку лікарського самоврядування є дуже актуальною темою для України.
У проекті закону «Про лікарське самоврядування» пропонується створити Українське лікарське товариство, що розширить можливості корпоративного впливу на систему охорони здоров’я, представлятиме інтереси лікарів у відносинах з органами влади, а також захищатиме професійні права медиків. З. Черненко зазначила, що створення професійних об’єднань медиків і передача частини функцій Міністерства охорони здоров’я професійним органам самоврядування передбачені в концепції й стратегії реформування медичної сфери, які повинні бути прийняті до грудня 2015 року в рамках імплементації угоди про асоціацію між Україною та Євросоюзом [6].
Децентралізація суспільства потребує децентралізації повноважень урядових структур державного управління й громадських організацій.
З метою виявлення рівня сприйняття громадськістю нових повноважень з управління у сфері охорони здоров’я при введенні лікарського самоврядування, що можуть перейти до громадськості, нами було проведено соціологічне дослідження за розробленою нами анкетою.
При виконанні завдань анкети всі наші респонденти (68), за загальною сумою трьох місць з найбільшим числом прихильників (не менше ніж кожен четвертий чи майже кожен третій), визнали важливими такі повноваження лікарської громадської організації:
- консолідація лікарського товариства щодо виконання завдань у галузі охорони здоров’я населення України;
- представлення інтересів своїх членів і захист їх професійних прав; участь у процедурах захисту індивідуальних і колективних інтересів членів ВУЛТ;
- розробка спільно з МОЗ України нормативних документів стосовно належної медичної практики, гарантованих стандартів та протоколів надання медичної допомоги і здійснення контролю за їх дотриманням;
- контроль за умовами й змістом при організації підвищення фахової кваліфікації лікарів та її проведення.
У Меморандумі 7-го симпозіуму медичних палат країн Центральної і Східної Європи відзначалось: «З одного боку, лікарські організації гарантують суспільству високі медичні й етичні стандарти надання медичної допомоги, а з другого — вони забезпечують лікарському товариству його демократичне представництво в адміністрації, громадському й політичному житті країни. Лікарські палати є узаконеними органами, що забезпечує для них у певних межах суверенні права, а також сприяє регіоналізації й децентралізації державної влади та адміністративних функцій. Медичні асоціації або лікарські палати виконують головним чином громадські функції, і членство в них є обов’язковим. Закони про лікарські палати визначають їх завдання, демократичну структуру, їх робочі органи й основні процедури» [2].
Висновки
1. На сьогодні самоврядні лікарські організації є в багатьох країнах світу — у США, країнах Західної й Східної Європи. У більшості з них діяльність таких організацій регламентується спеціальними законами.
2. Основним завданням національних лікарських організацій є формування в лікарському товаристві й суспільстві в цілому таких цивільно-правових відносин, згідно з якими лікар несе персональну юридичну й фінансову відповідальність за результати своєї діяльності перед національною медичною організацією, а медична організація відповідає за результати діяльності лікаря перед пацієнтами й державою.
3. Професійне самоврядування в правовому контексті — це система управлінських взаємин між усіма представниками певної професії, покликана консолідувати зусилля представників певного фаху в стосунках з органами державної влади, із суспільством та між собою на підставі закону.
Список литературы
1. Європейська хартія місцевого самоврядування [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_036
2. Комаров Ю.М. Опыт врачебного саморегулирования и самоуправления за рубежом [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://ivanovvaler.viperson.ru/articles/yuriy-komarov-opyt-vrachebnogo-samoregulirovaniya-i-samoupravleniya-za-rubezhom
3. Макарин А.В. Теория и история политических институтов: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. А.В. Макарина, проф. А.И. Стребкова. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та, 2008. — 320 с.
4. Мусій О.С. Чому гальмує лікарське самоврядування / О.С. Мусій // Урядовий кур’єр. — 2013. — № 107. — С. 4-5.
5. Проект Закону України «Про лікарське самоврядування» (№ 345) [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=52254
6. Черненко З. Лікарське самоврядування — міф чи реальність? [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://agency-lawmed.org/likarske-samovryaduvannya-mif-chy-realnist/